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Legislação ainda é desafio para o setor mineral

Discussões sobre possíveis alterações no Código de Mineração são necessárias, mas podem afastar investidores

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Setor mineral vê investimentos diminuírem quando há sinalizações de mudanças radiciais nas regras, diz Ibram | Crédito: Divulgação
Setor mineral vê investimentos diminuírem quando há sinalizações de mudanças radiciais nas regras, diz Ibram | Crédito: Divulgação
#juntosporminas

A legislação que rege a mineração no Brasil – Decreto-Lei 227, o Código de Mineração – é de 1967, precisa ser modernizada, tornar-se mais eficiente, menos burocrática, beneficiando, simultaneamente, meio ambiente, comunidades e empresas. Esse ponto é consenso entre ambientalistas, representantes de comunidades, políticos, trabalhadores e mineradoras, mas representa um dos maiores desafios quando se trata do futuro do setor.

As mudanças nas leis precisam ocorrer de forma mais célere, afirmam as mineradoras, pois a morosidade das discussões, com sinalização de alterações radicais, causa insegurança jurídica e espanta investimentos internacionais. Por outro lado, representantes de entidades socioambientais explicam que esse não é um debate simples e não há a menor possibilidade de ser rápido, pois muitos temas exigem grande aprofundamento.

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Esse embate ficou explícito na última tentativa de elaboração do projeto de um novo Código de Mineração, na Câmara dos Deputados, que vem ocorrendo desde a segunda metade de 2021, através do GT Minera, grupo de trabalho criado pelos parlamentares para este fim.

De um lado, estavam políticos buscando otimizar os trabalhos e agilizar o processo. De outro, aqueles que pedem mais debates sobre as diversas propostas de alteração na lei. Mesmo com a realização de dezenas de audiências públicas e consultas, a discussão, em dezembro, resultou na suspensão da votação do parecer da relatora, que, por sua vez, irá apresentar nova proposta neste ano.

Nesse contexto, há ainda especialistas que dizem que nada disso é necessário, pois o Código vigente é evoluído, dada a tradição mineral do Brasil, sendo suficiente para garantir o crescimento do setor. O que precisa melhorar, observa esse grupo específico, é a estrutura e a eficiência da fiscalização, principalmente da Agência Nacional de Mineração (ANM). Além disso, para esses, a ANM tem condições de tornar o setor mais competitivo por meio de resoluções, sem precisar necessariamente de alterar o código de leis.

A modernização da legislação do setor mineral é mais um desafio em debate no projeto #JuntosPorMinas, do DIÁRIO DO COMÉRCIO, cujo objetivo é abordar grandes questões do interesse do Estado. O projeto discute desafios e gargalos que precisam se tornar oportunidades de crescimento, inclusão e transformação social em Minas. Confira na reportagem a seguir.

Empresas pedem rapidez e ambientalistas, debates

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O setor mineral no Brasil depende da atração de capital externo para seu financiamento, com recursos captados em bolsas de valores especializadas em mineração. Segundo o presidente do Instituto Brasileiro de Mineração (Ibram), Flávio Penido, quando são anunciadas possíveis mudanças na legislação da área, automaticamente, cria-se um ambiente de insegurança jurídica, afugentando ou paralisando investimentos.

“Por ser um setor que envolve investimentos de grande monta, com perspectiva de retorno e operacionalidade a longo prazo, a partir do momento em que se anuncia que estão estudando mudar as regras, já há retração de quem está pensando em investir em novos projetos e nos projetos que já estão operando, principalmente, se há sinalização de mudanças radicais. Quem está fazendo estudos de viabilidade e tem um plano econômico vai preferir aportar recursos em países onde a legislação já está definida, em ambiente mais seguro”, observou.

Segundo Penido, esse cenário de paralisação de investimentos em função de longos debates sobre mudanças nas regras foi vivido pelo setor em governos anteriores (Dilma Rousseff e Michel Temer), quando houve discussões de alterações em alguns pontos do Código Mineral e adoção de novas regras. Por isso, Penido defende que os debates e a aprovação de um novo Código de Mineração aconteçam com profundidade e amplitude, mas que não se prolonguem por muitos meses ou anos.

“Quando muda regras, por exemplo, como taxação, muda a viabilidade econômica do projeto. Em governos anteriores, isso aconteceu. Ficaram muito tempo discutindo o que mudariam e davam sinalizações de que iriam mudar de uma maneira bastante radical. Houve uma paralisação de investimentos muito grande”.

Conforme Penido, essas sinalizações, entre outros fatores, contribuíram para redução de aportes no setor. As estimativas de investimentos em mineração no Brasil caíram de US$ 53,6 bilhões (previstos para quatro anos, entre 2014 e 2018) para US$ 18 bilhões (previstos entre 2017 e 2021), conforme dados do Ibram. “São perdas irreparáveis que impactaram bastante”.

Rito normal – Por outro lado, como a mineração impacta cidades, comunidades e meio ambiente, não há como fazer um debate rápido sobre a mudança de regras sem o devido aprofundamento, na opinião do sócio-fundador do Instituto Socioambiental (ISA), Márcio Santilli, que tem acompanhado os trabalhos do GT Minera. Ele enfatizou que conversas de bastidores davam conta de articulações para uma aprovação rápida da proposta do grupo e pontuou os riscos disso.

“Não sou contra o aprimoramento da legislação. Mas é preciso se levar em conta que os impactos da atividade incidem amplamente sobre a vida e a propriedade de terceiros. Então,  o assunto tem que ter um trâmite regular na Câmara dos Deputados, sendo amplamente debatido em comissão especial e em todas as comissões possíveis, como manda o rito do Legislativo, leve o tempo que levar. Da forma como estava se propondo, um grupo de trabalho cuja proposta final poderia passar por articulações indo diretamente à votação, é inadmissível”, afirmou.

Em manifesto publicado em dezembro, a organização Observatório do Clima também defendeu mais debates, enfatizando, após análise minuciosa dos trabalhos do GT, que as propostas do grupo de parlamentares têm priorizado os interesses minerários sobre importantes direitos socioambientais.

Waldir Salvador defende mais eficiência na fiscalização | Crédito: Alisson J. Silva

Agência reguladora precisa ser fortalecida, dizem especialistas

O Código de Mineração vigente, mesmo sendo de 1967, é evoluído e suficiente para garantir o crescimento sustentável do setor, na avaliação do mestre em geologia econômica, doutor em engenharia dos materiais e pós-doutor em cristaloquímica, José Maria Leal. “Nosso Código de Mineração, devido à tradição mineral de 300 anos no País, é bastante evoluído. Não precisa alterações. O que precisa é estruturar órgãos para uma análise e fiscalização mais eficientes dos processos, ou seja, fortalecer a ANM (Agência Nacional de Mineração)”, observou.

Dessa forma, Leal, que é professor do curso de engenharia geológica da Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri (UFVJM), apontou para a necessidade de mais investimentos nesses órgãos. “Além de ser preciso ter mais gente, é preciso investir em tecnologia e qualificar mais. Os processos demoram muito para ser analisados. De nada adianta mudar as leis sem fortalecer quem fiscaliza”.

A defasagem na estrutura e fiscalização da ANM também é apontada pela Associação dos Municípios Mineradores de Minas Gerais e do Brasil (Amig). Um exemplo do enfraquecimento nos investimentos em fiscalização e análise mineral é o descumprimento da legislação quanto aos recursos repassados à ANM por parte do governo federal.

“A Lei 13.540/2017 prevê o repasse de 7% do valor arrecadado com a Cfem (Compensação Financeira pela Exploração Mineral), mas uma parte mínima desses recursos chega de fato à agência, que permanece com uma estrutura aquém do necessário e falta de pessoal”, denunciou o consultor de Relações Institucionais e Econômicas da Associação dos Municípios Mineradores de Minas Gerais e do Brasil (Amig), Waldir Salvador.

Segundo ele, no caso da fiscalização da Cfem, por exemplo, a agência dispunha apenas de sete fiscais para todo o País. “Diante disso, houve uma parceria com a Amig e a agência qualificou fiscais das prefeituras de municípios mineradores com o objetivo de intensificar o combate à sonegação dos royalties da mineração”, informou Salvador.

Agência confirma – A ANM substituiu o extinto Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), sendo a última das agências reguladoras a ser criada pelo governo federal. O descumprimento da legislação em relação ao repasse de recursos da Cfem apontado por Salvador foi confirmado pela direção da agência.

“Historicamente, o repasse sempre foi menor do que os 7% previstos em relação à arrecadação anual da agência. O ideal seria que a ANM recebesse os recursos diretamente e fizesse a retenção desse percentual previsto”, informou o diretor-geral substituto da ANM, Guilherme Gomes.

A agência reguladora reconheceu a necessidade de fortalecimento. “É preciso entender que estrutura e recursos humanos são coisas diferentes. Porém, essenciais para o funcionamento da instituição. A Agência Nacional de Mineração precisa das duas coisas, aumentar o quantitativo de recursos humanos e fortalecer as estruturas da sede e das gerências regionais”, observou.

Já o Ministério da Economia, responsável pelo repasse de recursos à agência, negou o destinação inferior aos 7% da Cfem à ANM. Segundo a pasta de Paulo Guedes, a ANM recebeu em 2020 e em 2021, os montantes de R$ 405,9 milhões e R$ 718 milhões, exatamente 7% dos valores arrecadados com os royalties da mineração nesses dois anos, que foram de R$ 5,7 bilhões e R$ 10,2 bilhões, respectivamente. O problema é que a agência não aplicou todos os valores.

“O parágrafo único, do art. 26, do Decreto nº 1, de 11 de janeiro de 1991, veda a aplicação desses recursos em pagamento de dívidas e no quadro permanente de pessoal. Dessa forma, os valores da fonte 141 (Cfem) não utilizados para atendimento de despesas da ANM são alocados em Reserva de Contingência, permanecendo à disposição da Agência, em respeito à legislação.  Para as despesas relativas a pessoal, a ANM utiliza recursos do Tesouro Nacional. Em 2020 e 2021, foram destinados desses recursos R$ 64.667.027 e R$ 78.811.536, respectivamente, para pagamento do quadro de servidores ativos”, disse o Ministério em nota à reportagem.

Penido destacou necessidade de investimentos em pesquisas | Crédito: Ibram/profissionais do texto/Divulgação
Penido destacou necessidade de investimentos em pesquisas | Crédito: Ibram/profissionais do texto/Divulgação

Algumas propostas favorecem segurança jurídica, diz Ibram

Do ponto de vista das empresas, entre as possíveis mudanças no Código de Mineração já debatidas nas reuniões do GT Minera, na Câmara dos Deputados, e apresentadas em pareceres preliminares, muitas seriam bem-vindas e representariam segurança jurídica ao setor. Outras, porém, pedem mais esclarecimento. Já do ponto de vista ambiental, a maioria das propostas carece de mais análise.

Entre os pontos positivos para as empresas, o presidente do Instituto Brasileiro de Mineração (Ibram), Flávio Penido, destacou aqueles que dão mais segurança jurídica, como a definição de mineração como atividade de utilidade pública e de interesse nacional, em razão da rigidez vocacional das jazidas. Esse é um dos pontos contemplados no último parecer da relatora do GT Minera.

“Esse princípio é fundamental (para a segurança jurídica), uma vez que a mineração está onde há jazidas. Normalmente, a mineração chega e vão se formando bairros e vilas no entorno. Mais tarde, moradores passam a reclamar de poeira, barulho e exigem a saída das empresas. Esse reconhecimento exige planejamento urbano em função do projeto mineral, evitando reclamações futuras”.

Outra mudança que seria bem-vinda às mineradoras seria declarar de utilidade pública, para fins de desapropriação, a área de servidão da mina. “Isso evitaria longos processos judiciais para desapropriação”.

A indenização de empresas que tenham direito minerário em áreas declaradas de conservação após a concessão do direito é outro item importante para Penido. “Hoje, da forma que está, cria-se uma área de conservação onde já há mineração e o caso vai parar na Justiça, o que atrasa ou mesmo inviabiliza projetos. É preciso balancear. Se ficar definido que é necessário que ali realmente precisa ser uma área de conservação, então que as empresas sejam devidamente indenizadas e não percam seus investimentos”.

Ainda sobre o direito minerário, o presidente do Ibram destaca a proposta de que esse mecanismo seja automaticamente prescrito passados dez anos contados da extinção do mesmo pela ANM. “Há casos em que se tem mais de dez anos da extinção do direito minerário, mas há, ainda, dúvida jurídica, dificultando que outra empresa requira aquele direito minerário. A proposta simplificaria isso.”

Confira aqui as contribuições enviadas pelo Ibram ao GTMinera.

Captação de investimentos

Outro ponto positivo colocado em debate no GT é a adoção de padrões reconhecidos internacionalmente para a declaração de resultados. “Até bem pouco tempo atrás, o Brasil não tinha um método validado internacionalmente para aferir recursos e reservas. A metodologia existe. Isso, na verdade, já está em curso inclusive na ANM (Agência Nacional de Mineração), mas não de forma obrigatória. A obrigatoriedade da adoção desses padrões vai trazer mais credibilidade e investimentos ao setor”, afirmou Penido.

A proposta de que o alvará de pesquisa seja instrumento para captar recursos para a fase de estudos também é considerada positiva pelas empresas. “Não deixa de ser um investimento de risco, que será reduzido ou não na medida em que a pesquisa avança. Porém, você podendo utilizar o alvará como expectativa de valor e captar investimento favorecerá e muito as pesquisas no Brasil”.

Há pontos que ainda carecem de esclarecimento

No grupo de trabalho da Câmara dos Deputados, há sugestões que merecem ainda debates na avaliação do Ibram. Nem todas elas foram contempladas no último parecer da relatora. “Esse é o caso da possibilidade de outorga de permissão de lavra de superfície em área que já foi onerada pelo requerimento e autorização de pesquisa, que contraria a ordem jurídica vigente. Isso pode trazer uma série de questões jurídicas”, observou o presidente do Ibram, Flávio Penido.

Passar a responsabilidade de transferência de outorga de concessão mineral do Ministério de Minas e Energia para a Agência Nacional de Mineração é outro ponto que precisa ser melhor esclarecido pelos deputados. “Não somos contra, mas queríamos entender melhor o que se pretende com isso”.

A desapropriação pela ANM de áreas situadas em zonas de autossalvamento (área que pode ser atingida por um eventual rompimento de barragem) é outra questão delicada. “Por questão de segurança, isso (desapropriação dessas áreas) seria muito interessante. Mas é um ponto que reconhecemos que merece ainda mais debate com a sociedade”.

A proposta sobre a validade da guia de utilização – instrumento concedido pela agência reguladora para que a empresa possa começar a minerar e vender ainda na fase de pesquisa, para financiar esse processo – também gera dúvidas no setor. “Sugeriram que essa permissão tenha validade até que venha a concessão da lavra. Mas pode acontecer de a empresa não correr atrás da concessão da lavra e ficar sempre na fase de pesquisa minerando e vendendo. É um ponto que também precisa ser mais debatido”, finaliza Penido.

Última reunião do GT Minera foi realizada no dia 16/12, quando votação foi suspensa | Crédito: Mariana Ramos/Agência Câmara

Meio ambiente não teve prioridade, afirma ONG

Ao longo dos debates do GT Minera, alguns pontos colocados nas diversas audiências geraram polêmicas e, depois de muitas discussões, foram deixados de lado, entre os quais estão, por exemplo, a mineração em terras indígenas e a diminuição do protagonismo dos municípios nas autorizações. Para o Observatório do Clima, que reúne várias organizações ambientais, a última proposta pela relatoria do grupo prioriza os interesses minerários sobre direitos socioambientais assegurados pela Constituição e não inclui interação com as normas do direito ambiental brasileiro.

Em manifesto divulgado em dezembro, o Observatório do Clima afirmou que, “se aprovada a lei com o conteúdo proposto pelo Grupo de Trabalho, serão garantidos direitos minerários relativos a empreendimentos completamente inviáveis do ponto de vista socioambiental, bem como viabilizadas atividades de alto impacto – e, em muitos casos, de alto risco –, gerando grande pressão política sobre o órgão licenciador do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama)”.

Conforme o manifesto, o texto não disciplina o licenciamento dos empreendimentos minerários perante o órgão competente do Sisnama e, contraditoriamente, inclui referência à dispensa de licença ambiental.

“Não são abordadas com clareza as responsabilidades socioambientais dos empreendedores. Além disso, os direitos minerários serão garantidos a empreendedores que sequer demonstraram capacidade econômico-financeira de realizar o empreendimento proposto, o que também abrange a execução das condicionantes socioambientais constantes na licença ambiental e a recuperação ambiental após a finalização das atividades minerárias”.

Grupo -A reportagem buscou insistentemente falar com os membros do grupo de deputados GT Minera. Mas, devido ao recesso parlamentar, o contato não foi possível. No entanto, a preocupação ambiental foi destacada pela deputada federal Greyce Elias (Avante-MG), relatora do grupo, em seu último parecer, lido no dia 15 de dezembro.

“A mineração deve ser vista como aliada do meio ambiente, uma vez que detém a chave para a transição energética mundial. É impossível consolidar a tecnologia de energias renováveis, que permitirá substituir as emissões de poluentes, sem que haja produção de cobre, níquel, lítio e outros minerais utilizados na produção de placas solares, baterias e aerogeradores. O caminho da descarbonização da economia, tão defendido pelos ambientalistas, passa necessariamente pela produção mineral em grande escala”.

Nesse sentido, diz ela no documento, a busca pela desburocratização dos processos de direito minerário foi acompanhada de propostas de endurecimento de medidas contra quem age em desacordo com as normas ambientais. “Essas medidas, acompanhadas da necessária fiscalização, devem contribuir para transformar o Brasil em um bom exemplo de mineração não somente produtiva, mas, também, sustentável”.

Grupo de trabalho tem até março para entregar parecer

As discussões sobre as mudanças no Código de Mineração no GT Minera, grupo de trabalho de 13 deputados criado em julho para elaborar a proposta, devem seguir nos próximos meses, uma vez que um novo parecer da relatora, com novas contribuições dos membros, deve ser apresentado tão logo voltem os trabalhos legislativos. O grupo tem até março para finalizar a proposta. Ao longo de quase seis meses, o GT realizou 17 audiências públicas, ouvindo 70 pessoas, entre entidades e órgãos públicos.

O objetivo do grupo é criar leis que acabem com a burocracia no setor mineral, que custa muito caro para o País.

Segundo o último relatório de Greyce Elias, lido na reunião do dia 15 de dezembro, o Decreto-Lei 227, de 1967, “foi publicado em um tempo em que o setor mineral no Brasil tinha outra configuração. As reformas pelas quais o normativo passou no decorrer do tempo, incluindo a da Lei nº 9.314, de 14 de novembro de 1996, foram suficientes para modernizá-lo apenas em parte, pois não eliminaram anacronismos que até hoje interferem no bom funcionamento do setor”.

Os deputados também justificam que o planejamento estatal na exploração dos recursos minerais tem se mostrado insuficiente para direcionar o desenvolvimento de um setor tão importante. A Agência Nacional de Mineração (ANM) não consegue atender a contento aos seus objetivos, por falta de estrutura.

“Em razão disso, muitos problemas crônicos são observados, e o tratamento conferido para essas anomalias nem sempre é o que resulta no melhor interesse público. Mas, mesmo com tantos problemas, o faturamento da atividade minerária tem apresentado crescimento nos últimos anos, alavancado pelo apetite internacional por commodities. É necessário prover o setor de instrumentos mais ágeis para assegurar que esses momentos econômicos favoráveis não sejam os únicos elementos propulsores da economia mineral”, justifica a deputada.

Segundo ela, a atratividade do setor ao capital internacional depende de estabilidade jurídica e de um ambiente de negócios transparente e desburocratizado. “Envidamos esforços para reduzir o número de ações da agência que demandem análise ou discricionariedade, contribuindo para fortalecer o papel da ANM como ente fiscalizador. Mas a centralização de decisões e o excesso de burocracia existentes no Código em vigor não são condizentes com o crescente número de processos minerários registrados no País”.

Por fim, a deputada falou em seu relatório sobre artigos do Código Vigente que geram insegurança jurídica. “Também tivemos a preocupação de normatizar determinados ritos que foram introduzidos por meio de decreto presidencial, mas cujo amparo legal foi objeto de questionamento em algumas das discussões no decorrer dos trabalhos do grupo.

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