O Novo PAC: desafios fiscais e estímulos ao investimento produtivo

Em agosto de 2023, o governo federal anunciou a terceira versão do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que prevê investimentos de R$ 1,7 trilhão em diversas áreas no País. Desse total, R$ 1,4 trilhão será investido até 2026, e os R$ 300 bilhões restantes, nos anos seguintes. A maior parte desse montante será proveniente de fontes privadas (R$ 612 bilhões), seguida de recursos públicos (R$ 317 bilhões), aportes de empresas estatais (R$ 343 bilhões – com 94% via Petrobras) e financiamentos (R$ 362 bilhões). Após duas versões que suscitaram diversas críticas, será que podemos acreditar na efetividade do novo programa?

Inegavelmente, a preocupação com a nova versão do PAC surge a partir das experiências anteriores. As edições passadas enfrentaram problemas de execução e tiveram um baixo índice de realização, alcançando apenas 63% das metas na primeira fase (2007 a 2010), e cerca de 80% na fase 2 (2011 a 2014). As críticas abrangem vários aspectos, desde atrasos e obras não concluídas, até questões fundamentais para programas de grande envergadura, como o PAC. Entre os pontos de crítica, muitos argumentam que o programa pecava na transparência da execução dos projetos, tornando difícil o acompanhamento do progresso e os resultados das obras. A complexidade e o grande número de projetos envolvidos também levantaram preocupações sobre a coordenação e gestão do PAC. Além disso, houve queixas relacionadas a questões como impacto ambiental, orçamento e falta de foco no planejamento de longo prazo.

Para essa edição, a ideia do Estado como indutor do crescimento parece não gerar preocupação, a priori, nas contas públicas. Isso se deve ao fato de que os investimentos públicos do PAC constituem um subconjunto dos investimentos públicos totais. Esse investimento, por suposto, está sujeito ao teto de gastos do novo arcabouço fiscal. Isso significa que o montante mínimo de investimento determinado pelas novas regras pode não ser suficiente para suprir as necessidades do programa. Com o governo tendo que respeitar os limites impostos no arcabouço, isso possivelmente levará à necessidade de se contar com recursos provenientes de emendas parlamentares.

Entretanto, se o governo se vir obrigado a restringir os gastos para atingir as metas de superávit primário, o PAC será impactado. Com metas de 0% do PIB para 2024, 0,5% para 2025 e 1% para 2026, é pouco provável que o governo as alcance sem receitas adicionais. Isso significa que cortes de gastos – ou mais impostos – serão necessários durante a execução do orçamento. Nesse cenário, os gastos com custeio e investimento devem ser reduzidos proporcionalmente, o que resulta na falta de recursos necessários para o PAC.

No que diz respeito ao impacto na atividade econômica, é provável que a taxa de investimento aumente, ainda que de forma gradual. Nos últimos trimestres, as condições financeiras adversas e o alto endividamento das empresas impactaram nos investimentos produtivos, algo evidenciado pela queda na produção de bens de capital e na desaceleração da construção civil. No escopo do PAC, tanto o setor privado quanto o público devem contribuir para o aumento dos investimentos, com participação maior do primeiro. A dúvida é se teremos ambiente favorável para tal – o que exige uma redução do juro ou, endereçando ‘novos velhos problemas’, via subsídios.

Respeitado o novo arcabouço, o Novo PAC não significa, em princípio, uma piora do quadro fiscal. Contudo, poderá mudar a composição dos gastos, ao imputar um trade-off para o governo acerca de quais rubricas serão contempladas, em respeito às novas regras. Para a economia, desde que bem executado, o programa pode implicar no aumento do investimento, componente importante para o crescimento econômico. Nesse sentido, o PAC acerta ao trazer o setor privado para a execução. Resta saber se as condições serão favoráveis, sem que isso implique em agravantes futuros.