Expectativa do governo é de que pacto seja aprovado no Legislativo até a metade do próximo ano - Crédito: Adriano Machado/Reuters

Agnelo Sad Junior *

A Constituição Federal de 1988 trouxe como um de seus pilares o princípio federativo, qualificado como cláusula pétrea pelo legislador constitucional originário. Isso significa que a forma federativa do Estado não pode ser modificada ou mitigada pelo legislador constituinte derivado reformador. Em suma, não pode ser objeto de proposta de emenda à constituição (PEC).

Os municípios, assim como os estados, integram o rol de entes federativos, pois são declarados autônomos e integrantes da organização política da República Federativa do Brasil. Essa autonomia está relacionada às searas administrativa, legislativa e financeira.

Aliás, o texto constitucional também indica de maneira clara a possibilidade dos municípios serem incorporados, fundidos ou desmembrados, desde que observadas as seguintes condições: a) aprovação por lei estadual; b) previsão em Lei Complementar Federal; c) estudos de viabilidade municipal; d) e, sobretudo, consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos municípios envolvidos.

A possibilidade de fusão de municípios, justamente em respeito ao princípio federativo, pode ocorrer apenas se, e somente se, forem cumpridos os requisitos constitucionais.

A PEC nº 188/2019, apresentada recentemente ao Congresso Nacional, pretende que seja inserido o art. 155 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, possibilitando a incorporação de municípios de até 5 mil habitantes a outros limítrofes, caso não comprovem sua sustentabilidade financeira até 1º de janeiro de 2025.

Abstraindo o pânico geral causado nos municípios que em tese seriam atingidos pela reforma e sem embargo das inúmeras informações desencontradas, frutos das mais diversas fake news, fato é que tal medida, juridicamente, não se sustenta.

É que, apenas por meio do cumprimento de todos os requisitos constitucionais, em especial o plebiscito, poderia haver incorporação entre municípios. A matéria, portanto, está regulamentada pelo legislador constitucional desde 1988.

A proposta de inserção do art. 115 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias não pode ser levada a efeito por constituir quebra da autonomia dos entes federativos, com invasão inaceitável em matéria alçada como cláusula pétrea, portanto, imutável. Na prática, certamente os munícipes interessados, mediante consulta popular, vão se colocar contrários às medidas.

É bem verdade que existem excessos acumulados ao longo dos anos que deixam, por exemplo, Minas Gerais com inimagináveis 853 municípios –  todos com  estrutura administrativa montada e um cabedal de encargos suportados pela União. Todavia, não se pode esquecer que há barreira constitucional para a implementação das incorporações na forma pretendida pela PEC 188/2019.

Aliás, o modelo fiscal da federação brasileira é desigual quando concentra   no âmbito federal a maior parcela de arrecadação dos tributos que, posteriormente, são distribuídos aos demais entes federativos através das transferências obrigatórias e, excepcionalmente, pelas transferências voluntárias.

Não vejo como medida de justiça exigir dos pequenos municípios a sustentabilidade fiscal quando a eles não são estruturalmente disponibilizados os mecanismos legais necessários para tanto.

As incoerências e inconsistências do sistema podem e devem ser revistas, como já ocorreu, por exemplo, quando da promulgação da Emenda Constitucional nº 58/2009, que limitou o número de cargos de vereadores levando em conta a população dos municípios, mas sustentar essa proposta de incorporação, com clara e flagrante lesão a um dos vetores da República, definitivamente nada acrescenta ao debate que deve ser conduzido visando a uma ordem constitucional justa e equilibrada do ponto de vista fiscal.

Que o Congresso tenha a sensatez necessária de refutar a PEC 188/2019, não relegando ao Supremo Tribunal Federal, mais uma vez, o poder de legislar, como atualmente tem feito.

* Especialista em Direito Público e Direito Eleitoral, além de ser conselheiro do Instituto Sobral Pinto de Barbacena